بعض الجوانب القانونية لانفصال جنوب السودان- الجزء الأول .. بقلم: د. فيصل عبدالرحمن علي طه

بعض الجوانب القانونية لانفصال جنوب السودان- الجزء الأول .. بقلم: د. فيصل عبدالرحمن علي طه
  [email protected]

في 9 يناير 2005 وقعت حكومة السودان والحركة الشعبية لتحرير السودان والجيش الشعبي لتحرير السودان على اتفاقية السلام الشامل. وضُمن بروتوكول ماشاكوس الموقع في 20 يوليو 2002 كفصل أول في الاتفاقية. وغني عن القول فقد نص البروتوكول على حق شعب جنوب السودان في تقرير المصير عبر استفتاء لتحديد وضعهم المستقبلي. كما نص على أنه عند نهاية الفترة الانتقالية المحددة بستة أعوام يُجرى استفتاء لشعب جنوب السودان لكي يؤكد وحدة السودان أو يصوت للانفصال.

ويلاحظ أنه قد وقع على الاتفاقية كشهود رؤساء دول ووزراء خارجية وممثل للأمين العام للأمم المتحدة والأمين العامة لجامعة الدول العربية ورئيس مفوضية الاتحاد الافريقي وممثل لمنتدى شركاء الإيقاد وممثل للاتحاد الأوربي وغيرهم. ويجدر بنا أن ننوه إلى أن توقيعات هؤلاء ليس لها أي قيمة من الوجهة القانونية، ولا تجعل من دولهم أو المؤسسات التي يمثلونها ضامنة لتنفيذ الاتفاقية. فالقاعدة الأصولية تقضي بأن الاتفاقيات لا تفرض التزامات أو ترتب حقوقاً إلا لأطرافها.

حصلت اتفاقية السلام الشامل على ضمان دستوري بموجب المادة 225 من دستور السودان الانتقالي لعام 2009. وحصل حق تقرير المصير على ذات الضمان وفقاً للمادة 219 وكذلك المادة 222 التي نصت على إجراء الإستفتاء قبل ستة أشهر من نهاية الفترة الانتقالية. كما نصت على أن يصوت مواطنو الجنوب لتأكيد وحدة السودان باستدامة نظام الحكم الذي أرسته اتفاقية السلام والدستور، أو اختيار الانفصال.

إذا اختار شعب الجنوب الانفصال فإن ذلك سيفضي إلى تطبيق فرع القانون الدولي المسمى خلافة الدول State Succession . يعالج هذا الفرع النتائج التي يرتبها حدوث تغيير في السيادة على إقليم ما. فخلافة الدول تعني حلول دولة محل دولة أخرى في المسؤولية عن العلاقات الدولية لإقليم من الأقاليم. ويعتبر تاريخ الحلول هذا هو تاريخ الخلافة. وحتى تكون الصورة أكثر وضوحاً نقول إنه عند حدوث خلافة دول، فإن السيادة على إقليم جنوب السودان ستنتقل إلى الدولة الجديدة التي ستؤسس فيه وتعرف بالدولة الخلف Successor State. أما الدولة القائمة في الشمال فستعرف بالدولة السلف Predecessor State. وعندئذ ستنتهي مسؤوليتها عن العلاقات الدولية لإقليم جنوب السودان. وفي تاريخ الخلافة ستتحول حدود عام 1956 المتفق عليها من حدود داخلية أو إدارية إلى حدود دولية يحميها القانون الدولي. ففي رأيها رقم (3) أفتت مفوضية ال تحكيم الخاصة بيوغسلافيا بأن الحدود الداخلية بين كرواتيا وصربيا وبين البوسنة والهرسك وصربيا قد أصبحت حدوداً يحميها القانون الدولي. واستندت المفوضية في فتواها إلى مبدأ احترام الوضع الإقليمي الراهن Territorial Status Quo ومبدأ «لكل ما في حوزته» Uti Possidetis.
إن هناك صوراً مختلفة لنشوء حالات خلافة الدول. فقد تحدث الخلافة عندما تندمج دولتان مثل اندماج جمهورية اليمن الشعبية الديمقراطية في مايو 1990 مع جمهورية اليمن لتكّونا معاً دولة واحدة. وقد تحدث عندما تفقد دولة ما جزءً من إقليمها لينضم إلى دولة أخرى أو ليكّون دولة جديدة. وقد تحدث خلافة دولة عند فناء دولة أو زوالها وتحل محلها دولة أو دول أخرى جديدة. وقد شهد التاريخ حالات خلافة عديدة بعد الحرب العالمية الأولى وإبان فترة تصفية الاستعمار في ستينيات القرن الماضي. وخلال العقدين الماضيين اكتسبت مسائل خلافة الدول أهمية قصوى عندما نشأت دول جديدة في شرق ووسط أوربا بعد تفكك الاتحاد السوفيتي وتشيكوسلوفاكيا وفناء جمهورية يوغسلافيا الإتحادية الاشتراكية.

وإذا انعقد اختيار شعب جنوب السودان على الانفصال فإنها بلا ريب لن تكون حالة الإنفصال الوحيدة التي سجلها التاريخ المعاصر. إذ انفصلت باكستان عن الهند في عام 1947، وسنغافورة عن ماليزيا في عام 1965، وبنغلاديش عن باكستان في عام 1971، وتيمور الشرقية عن اندونيسيا في 2002. ولكنها ستكون حالة الإنفصال الأولى في افريقيا بامتياز رغم أنها ذات طابع رضائي. وربما يرى البعض أن انفصال إرتيريا عن اثيوبيا في عام 1993 هو السابقة الأولى. غير ان الراجح هو أن حالة إرتيريا كانت إستقلالاً وليست إنفصالاً. فإرتيريا لم تكن أبداً جزءً من اثيوبيا.

ونعيد إلى الاذهان أن الآباء المؤسسين لمنظمة الوحدة الإفريقية قد تعهدوا في عام 1964 باحترام الحدود القائمة وقت الإستقلال ورفضوا الإعتراف بمحاولة بيافرا الإنفصال عن نيجيريا في عام 1967 كممارسة لحق تقرير المصير. ولكن قرار غرفة محكمة العدل الدولية في نزاع الحدود بين بوركينا فاسو ومالي قد ألقى بظلال من الشك حول العلاقة بين مبدأ حق تقرير المصير ومبدأ احترام الحدود القائمة أو الموروثة من الحقبة الاستعمارية. وبالرغم من أن غرفة المحكمة تحدثت عن وجود تعارض ظاهري فقط بين المبدأين، إلا أن بعض الفقهاء يعتقد أن غرفة المحكمة قد أخطأت عندما قررت أن المبدأين غير متعارضين وأنه يمكن التوفيق بينهما. وذهب أحد الشراح إلى أن المبدأين ليس بوسعهما التعايش إلا إذا أفسح حق تقرير المصير الطريق أمام الحاجة السياسية لاحترام الحدود القائمة.

قانون خلافة الدول

إن انفصال الجنوب سيثير مسائل قانونية شائكة وبالغة التعقيد. ومن هذه المسائل خلافة الدول في الجنسية والمعاهدات والممتلكات والمحفوظات والديون وعضوية المنظمات الدولية والحقوق الخاصة والمكتسبة. سنعرض لبعض هذه المسائل من بعد وسنتوخى التبسيط حتى لا نرهق القارئ غير المتخصص بدقائق مادة قانونية أجمع فقاؤها على صعوبتها.

معلوم أنه لم تستقر بعد قواعد عرفية عامة واجبة التطبيق على كافة المسائل التي تثيرها خلافة الدول. ويعزى ذلك إلى عدة أسباب نذكر منها ما يلي:

    أولاً: تنوع الحالات والظروف التي تنشأ فيها الخلافة. فقد سبق لنا القول إن  الخلافة ربما تنشأ بسبب انحلال الدولة، أو انفصال جزء أو أجزاء من إقليمها، أو بسبب تنازل دولة عن إقليم أو توحيد دول.
ثانياً: إن اختلافات وتنوع ممارسات الدول في تسوية المسائل التي تثيرها خلافة الدول قد أدى إلى عدم استقرار اعراف دولية عامة.

ثالثاً: إن محاولات تدوين أو تطوير قواعد دولية عامة في مجال خلافة الدول لم تتكلل بالنجاح. فاتفاقية فيينا لخلافة الدول في المعاهدات لعام 1978 دخلت حيز النفاذ في نوفمبر 1996 وأطرافها 22 دولة فقط، واتفاقية فيينا لخلافة الدول في ممتلكات الدولة ومحفوظاتها وديونها لعام 1983 لم تدخل بعد في حيز النفاذ . ولكن ينبغي التنويه إلى أن بعض أحكام هاتين الإتفاقيتين تعكس القانون الدولي العرفي وأن الدول تسترشد بهاتين الاتفاقيتين عند تسوية مسائل الخلافة المتصلة بهما.

نخلص مما تقدم إلى أن أول مبدأ واجب التطبيق هو أن تتفاوض الدولة السلف والدولة الخلف بشأن كل المسائل المتصلة بالخلافة. ففي الرأي رقم (9) دعت مفوضية التحكيم الدول الخلف ليوغسلافيا لتسوية كل جوانب الخلافة بالإتفاق، وأن تسعى للوصول لتحقيق حل منصف وذلك بالاستهداء بالمبادئ الواردة في اتفاقيتي 1978 و 1983، وحيث يكون ملائماً بالقانون الدولي العرفي.

1- الخلافة بالنسبة لجنسية الأشخاص الطبيعيين

الجنسية هي الرابطة القانونية بين الفرد ودولة ما وهي التي توفر للفرد الحماية الدبلوماسية لتلك الدولة. وتخضع الجنسية أساساً للقانون الداخلي في إطار ما يضعه القانون الدولي من حدود.

تعتبر الجنسية من المسائل ذات الأهمية القصوى عند حدوث خلافة دول وذلك لارتباطها الوثيق بحقوق الانسان وحرياته. فالمادة 15 من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان تنص على حق كل فرد التمتع بجنسية ما. وتعترف المادة 24 (3) من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية لعام 1966 والمادة 7 من اتفاقية حقوق الطفل لعام 1989 على حق كل طفل في اكتساب جنسية. وفي الرأي رقم (2) أفتت مفوضية التحكيم الخاصة بيوغسلافيا بأن حق كل فرد في اختيار الإنتماء الى الجماعة الإثنية أو الدينية أو اللغوية التي يرغب فيها مستمد  من حق تقرير المصير المضمن في المادة 1 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية والعهد الخاص بالحقوق الاقتصادية والإجتماعية والثقافية لعام 1966.

خلافاً لمسائل خلافة الدول المتعلقة بالمعاهدات والديون والممتلكات والمحفوظات، فإن مسألة الخلافة بالنسبة لجنسية الأشخاص الطبيعيين لم تُدون أو تُقنن بعد في شكل اتفاقية. ولكن يمكن الاسترشاد في هذا الصدد بالمعاهدة الأوروبية بشأن الجنسية لعام 1997 وإعلان جنسية الأشخاص الطبيعيين في حالة خلافة الدول الذي أصدرته الجمعية العامة للأمم المتحدة في 12 كانون الأول/ديسمبر 2000 (A/RES/55/153).

دعت المعاهدة الأوربية للجنسية لعام 1997 في المادة 4 الدول الاطراف لتأسيس قواعد الجنسية على عدة مبادئ كان بضمنها حق كل فرد التمتع بجنسية، وتجنب إنعدام الجنسية Statelessness،  وحظر الحرمان من الجنسية تعسفياً. وتناولت المادة 18 (2) من المعاهدة الاعتبارات التي يتعين على الدول الأطراف مراعاتها عند منح أو الإبقاء على الجنسية في حالات خلافة الدول، وقد كانت:

(أ) الرابطة الحقيقية الفعالة Genuine and Effective Link بين الشخص المعني والدولة.
(ب) مكان الإقامة الإعتيادية Habitual Residence للشخص المعني وقت خلافة الدول.
(ج) إرادة الشخص المعني.
(د) الأصل الإقليمي Territorial Origin للشخص المعني.

يُلاحظ أن الاتفاقية الأوروبية لم تعرض لمسألة الجنسية في إطار الحالات المختلفة التي قد تنشأ فيها خلافة دول. بل اكتفت بالنص في المادة 19 بإلزام الدول المعنية بأن تسعى في حالات خلافة الدول، لتنظيم المسائل المتعلقة بالجنسية بالإتفاق بينها مع مراعاة المبادئ والقواعد الواردة في فصل الاتفاقية المخصص لخلافة الدول والجنسية.

إن إعلان جنسية الأشخاص الطبيعيين في حالة خلافة الدول الذي أصدرته الجمعية العامة للأمم المتحدة في 12 ديسمبر 2000 هو في واقع الأمر عبارة عن مشروع مواد أعدتها لجنة القانون الدولي. وقد رأت الجمعية العامة أن هذه المواد تشكل دليل ممارسة نافعاً يسترشد به في معالجة مسألة جنسية الأشخاص الطبيعيين في حالة خلافة الدول. ولعلم القارئ فإن لجنة القانون الدولي قد أنشأتها الجمعية العامة للأمم المتحدة في عام 1947 للنظر في التدوين والتقدم المطرد للقانون الدولي.

تناول الباب الأول للإعلان أحكاماً عامة مهمة نذكر منها ما يلي:
– حق الفرد الذي كان في تاريخ الخلافة يتمتع بجنسية الدولة السلف بصرف النظر عن طريق اكتسابها، أن يحصل على جنسية دولة واحدة على الأقل من الدول المعنية (المادة 1). من الجلي أن هذا الحكم يعترف بالحق في جنسية في سياق خلافة الدول.

– الحيلولة دون أن يصبح الأشخاص الذين كانوا في تاريخ خلافة الدول يتمتعون بجنسية الدول السلف عديمي جنسية Stateless بسبب هذه الخلافة (المادة 4). نورد هنا أن معاهدة خفض حالات انعدام الجنسية لعام 1961 لم تعرض بشكل مباشر لمسألة الجنسية في سياق خلافة الدول.

– إفتراض إكتســــاب الأشخاص الذين يقيمون بصفة اعتيادية Habitual Residence     في الإقليم المتأثر بخلافة الدول جنسية الدولة الخلف في تاريخ حدوث الخلافة (المادة 5). قُصد بهذا الحكم عدم حدوث فجوة بين تاريخ الخلافة وتاريخ صدور أي اتفاق بين الدول المعنية أو تشريع مانح للجنسية.

– حظر تجريد الأشخاص المعنيين تجريداً تعسفياً من جنسية الدولة السلف أو حرمانهم تعسفياً من حق اكتساب جنسية الدولة الخلف، أو من الحق في الخيار، إذا كانت هذه الحقوق مكفولة في حالة خلافة الدول (المادة 16)،
أُفرد الباب الثاني من إعلان جنسية الأشخاص الطبيعيين في حالة خلافة الدول لبيان أحكام تتصل بفئات محددة من خلافة الدول وهي نقل جزء أو أجزاء من الإقليم، وتوحيد الدول، وانحلال الدولة. ولكن محل اهتمامنا هنا هو انفصال جزء أو أجزاء من الإقليم والتي تحكمها المواد 24 و25 و26 من مواد الإعلان.

وضع مشروع المادة 24 (أ) القاعدة الأساس التي تقضي بأنه على الدولة الخلف (أي دولة الجنوب) أن تعطي جنسيتها إلى الأشخاص المعنيين الذين يقيمون فيها بصفة اعتيادية مالم يتبين غير ذلك عند ممارسة حق الخيار. تؤيد هذه القاعدة ممارسة دولية تمتد من حالات الخلافة التي حدثت بعد الحرب العالمية الأولى إلى تفكك الإتحاد السوفيتي. فمثلاً عند انفصال بنغلاديش عن باكستان في مارس 1971، إعتبرت تلك الدولة الإقامة في إقليمها المعيار الأساس لمنح جنسية بنغلاديش بصرف النظر عن أي مواصفات أخرى. ولكن السكان من غير البنغال خيروا بين الاحتفاظ بالجنسية الباكستانية أو أن يدلوا بإقرار بسيط لأجل أن يعترف بهم كمواطنين في دولة بنغلاديش.
أجاز مشروع المادة 25 (1) للدولة السلف (أي دولة الشمال) أن تسحب جنسيتها من الأشخاص المعنيين الذين يكونون أهلاً لاكتساب جنسية الدولة الخلف (أي دولة الجنوب) ولكن لا يجو ز لها أن تفعل ذلك قبل أن يكتسب هؤلاء الأشخاص جنسية الدولة الخلف. وتقضي المادة 25 (2) بأنه لا يجوز للدولة السلف (دولة الشمال) أن تسحب جنسيتها من الأشخاص المشار إليهم في الفقرة 25 (1) الذين يقيمون بصفة اعتيادية في إقليمها ما لم يتبين خلاف ذلك عند ممارسة حق الخيار. بقي أن نذكر أن المادة 26 من الإعلان تلزم الدولة السلف والدولة الخلف (أي دولة الجنوب والشمال) بمنح حق الخيار للأشخاص المشمولين بأحكام المادة 24 والمادة 25 (2) الذين يكونون مؤهلين لاكتساب جنسية كل من الدولة السلف والدولة الخلف. وأن نذكر أيضاً أن المادة 3 من الإعلان تنص على أن مواده لا تنطبق إلا على آثار خلافة الدول التي تحدث طبقاً للقانون الدولي وبوجه خاص طبقاً لمبادئ القانون الدولي المجسدة في ميثاق الأمم المتحدة.

إن مسألتي الجنسية المزدوجة والمعاملة التفضيلية لرعايا الشمال والجنوب المقيمين في الدولة الخلف والدولة السلف تحفهما اعتبارات سياسية واقتصادية وأمنية ونفسية بالغة التعقيد. فلربما إذا انعقد الرأي على ذلك، أن تُترك المسألتان ليبت فيهما القانون الداخلي لكل من الدولتين قبولاً أو رفضاً. وحري بالذكر أن لجنة القانون الدولي قد قالت في أحد تعليقاتها على مشروع المادة 26 بشأن قيام الدولة السلف والدولة الخلف بمنح حق الخيار للأشخاص المعنيين، إنها لا ترمي بذلك إلى استبعاد الجنسية المتعددة أو المزدوجة وأن القرار في ذلك متروك لكل دولة على حدة.
على كل حال إذا توافر قبول للمسألتين من حيث المبدأ على أساس تبادلي، فإنه من الأصوب أن يصار إلى التفاوض حولهما بعد فترة زمنية معقولة من حلول تاريخ خلافة الدول، واستقرار الأوضاع المتصلة بالجنسية والإقامة في كل من الدولتين. فهناك من يعتقد أن الجنسية المزدوجة والمعاملة التفضيلية لمن يستحقها، ويستوفي شروطها ستكون السبيل الوحيد الباقي للتأسيس لوحدة قد تأتي يوماً ما طوعاً لا جذباً إلى بيت شمالي حسن الترتيب والإدارة.
نواصل